摘 要：相较于社会保障兜底、异地搬迁、转移就业, 产业扶贫受到地方政府的追捧。但是, 政府主导的产业扶贫始终处于政府行为与市场逻辑的巨大张力之中。在政府主导的产业扶贫过程中, 市场风险始终是难以化解的不确定因素。面对市场风险的约束, 地方政府基于产业扶贫资金安全与管理的考虑, 倾向于把产业扶贫资金交由龙头企业来经营, 从而实现扶贫资金的资本化运作。这种产业扶贫的资本化运作模式在短期内可以实现贫困户按期脱贫, 但从长远来看却是不可持续的。因此, 在产业扶贫中, 必须正确认识贫困现象, 把握产业扶贫的方向和发力点;创新产业扶贫方式, 通过政府购买扶贫服务的方式, 有效地引入市场力量参与产业扶贫服务, 并致力于构建市场主体与贫困户之间的利益连接机制;发挥基层组织在农村治理和产业扶贫中的基础性作用。

一、引言

在当下, 精准扶贫成为中国政府反贫困战略的重大举措。在精准扶贫实践中, 贫困户致贫原因不同, 因而要求不同的帮扶措施。产业扶贫、异地搬迁扶贫、社会保障兜底被视为针对不同致贫因素的三种精准帮扶措施。相较于异地搬迁扶贫和社会保障兜底, 产业扶贫备受地方政府推崇。所谓产业扶贫是依托贫困地区的自然条件、要素禀赋以及经济水平等现实条件, 政府通过注入扶贫资金帮助贫困地区贫困人口发展产业, 通过产业发展带动贫困人口脱贫的一种扶贫方式。在产业扶贫中, 通过发挥产业支撑的保障作用, 形成产业发展与精准扶贫的深度融合, 不断地壮大地域内部的主导产业, 使其能够有效地解决因贫困所带来的生存和发展等问题, 帮扶广大贫困群体努力发展生产, 增强自我造血的功能, 进而早日实现广大贫困群体脱贫致富的目标。[1]产业扶贫的对象是那些具有一定劳动能力, 但因资金匮乏或找不到合适的家庭产业而导致贫困的农户。通过政府扶贫资金的注入, 扶持贫困地区贫困人口发展特色产业, 可以提升贫困地区贫困人口的自我发展能力, 促进贫困地区贫困人口脱贫致富。

“脱贫致富, 关键靠产业带动”似乎已成为地方政府精准扶贫实践的普遍共识。与产业扶贫在实务上的迅速推进相比, 有关产业扶贫的学术研究相对滞后, 相关研究成果尚多不见。一些学者肯定产业扶贫在精准扶贫中的作用, 认为产业扶贫具备的“开放式+造血式”的帮扶模式对于改进欠发达区域的“久扶不脱贫”困境有着非常显著的效果。[2]张伟宾、汪三贵通过政府对贫困地区经济增长的扶贫政策研究, 发现农民在获取经济增长机会、能力和收入等方面得到提高。[3]产业扶贫成效显著但问题也不少。首先, 产业扶贫仍然具有运动式扶贫的特征。在这种运动式扶贫中, 存在着扶贫资源瞄准偏离及精英捕获等问题。如李小云等认为, 扶贫资源瞄准偏离的困境一直没有得到有效改善, 扶贫资源瞄准与传递背后的治理与管理机制容易造成资源的使用与贫困人口的实际需求相脱离。[4]左停等揭示了在扶贫实践中的精英捕获问题, 即本应该惠及大众的资源被少数群体 (常常是政治或经济上有权力的集团) 占有, 从而导致在政治和经济上权力较弱的集团的利益受到损害。精英捕获在村庄层面表现为扶贫资源向经济基础好、容易出政绩的村倾斜, 以及在村庄内部表现为“扶富不扶贫”。[5]其次, 在产业扶贫过程中, 农业产业化发展中的相关利益主体即地方政府、龙头企业和贫困户存在不同的行为逻辑。李博等以Y村大棚蔬菜产业扶贫为例, 探讨在精准扶贫视角下农村产业化扶贫政策的执行逻辑, 产业扶贫在中央和地方“委托-代理”关系中存在双方因利益诉求的差异, 出现了打造“戴帽项目”和“亮点工程”进行权力寻租的行为, 致使产业扶贫目标靶向出现了偏离。[6]胡振光等指出, 在地方政府主导的产业扶贫实践中, 包括龙头企业、农村经济合作组织和贫困农户在内的多元主体难以与地方政府进行平等对话和协商, 导致产业扶贫中的主体间地位不平等及互动不足。[7]再次, 产业扶贫的绩效深受各种因素影响。张磊等探讨了影响产业扶贫绩效的各影响因素, 包括政策因素、经济因素、技术因素、社会因素以及自然因素。[8]韩斌通过对云南省产业扶贫模式的研究, 指出其存在的主要问题是产业扶贫投入资金有限, 产业结构难以调整, 缺乏规模效应以及产业扶贫项目可持续性差以及缺乏后续科学有效管理和支撑资源。[9]

上述文献很好地总结了政府主导的产业扶贫存在的问题, 但却忽视了一个根本性的问题, 即农业产业化发展的政府行为与市场逻辑的张力问题。农业属于天然的弱质产业, 具有生产周期长、环境影响大、回报见效慢等特征。农业产业化发展始终面临生产过程中的自然灾害风险和农产品流通中的市场风险。可以说, 产业扶贫始终处于政府行为与市场逻辑的巨大张力之中。产业扶贫是一种政府行为, 政府行为依据的是政策和上级的命令, 但产业发展则必须遵循市场的逻辑, 需要考虑产品的市场竞争力以及规避市场风险。产业扶贫内含的政府行为不可避免地面临市场逻辑的严厉约束。本文以西部某县的产业扶贫为实证研究对象, 主要探讨政府主导的产业扶贫对贫困户脱贫效果的影响, 通过该县实施产业扶贫的案例深描, 分析产业扶贫所面临的市场困境与现实选择, 进而提出完善产业扶贫的路径。

二、产业扶贫中的政府行为与市场逻辑

产业扶贫是指以市场为导向, 以经济效益为中心, 以产业发展为杠杆的扶贫开发过程, 是促进贫困地区发展、增加贫困农户收入的有效途径。一般而言, 产业扶贫具有两种具体的模式, 即政府主导的产业扶贫模式和企业主导的产业扶贫模式。前者主要表现为政府运用产业扶贫资金的投入扶持贫困地区、贫困人口发展产业, 通过项目制形式实现产业发展促进贫困地区贫困人口脱贫的一种扶贫模式。后者主要是指由龙头企业通过资本下乡的方式, 将土地、资金、劳动力整合起来, 大力发展特色优势产业, 形成“公司+基地+农户”的产业扶贫模式。

在政府主导的产业扶贫模式中, 产业扶贫更多地是一种政府行为。相对于市场选择, 政府行为具有以下几个方面的特征:一是政策性。如在精准扶贫过程中, 国家针对具有一定劳动能力的贫困农户出台了包括产业扶持资金、小额信贷等一系列优惠政策。产业扶贫政策的目标是激发贫困地区贫困人口的内生动力, 提高自我发展能力, 变“输血”为“造血”, 确保脱贫效果的持续性。在由地方政府扶贫部门精心编制的《产业扶贫指导手册》中, 产业发展涉及种植业、养殖业、林业、旅游业、农产品加工业和电子商务等行业, 内容包括产业现状、管理技术、效益分析、扶持政策等, 为产业扶贫提供综合性指导。二是非市场性。在产业扶贫中, 地方政府依照自己对农业产业发展的理解, 按照自己对市场的分析和判断, 制定产业发展政策并实施具体的产业帮扶行为, 不受市场因素的左右。产业扶贫的非市场性意味着政府在实施产业扶贫政策时, 很少考虑市场因素对产业扶贫政策的干扰和影响。三是程序性。所谓程序, 是指按照一定的次序、步骤做出决定和开展行动的过程。在产业扶贫过程中, 产业扶贫资金的分配、使用、监督都必须按照一定的程序进行, 以保证产业扶贫行动的合法性和违规行为的责任追究。

政府主导的产业扶贫一般采取项目制形式。项目制是指政府运作的一种特定形式, 即在财政体制的常规分配渠道和规模之外, 按照中央政府意图, 自上而下以专项资金方式进行资源配置的制度安排。[10]但是, 产业扶贫的项目制形式违背了产业发展的内在规律, 往往达不到产业发展和产业扶贫的目标。首先, 农业产业发展周期长, 一般持续三至五年才能形成产业, 而产业链的形成则需要更长的时间。政府主导的产业扶贫项目追求产业扶贫效果的短、平、快, 希望通过产业扶贫资金的投入达到立竿见影的效果。在产业扶贫中, 基于脱贫压力和政绩的考虑, 地方政府往往会选择那些容易出政绩、直观且立竿见影的项目, 而避开那些会使农民真正获益的, 但是需要投入精力多、时间长, 却不容易出政绩的项目, 尽可能快地实现脱贫目标。其次, 产业扶贫的项目制运作形式不能从根本上做大做强农业产业。这是因为, 贫困地区农业产业化发展不仅依赖于农业资源占有状况, 也取决于贫困地区农业产业发展的各种生产要素的组织化程度。从经济学角度来分析, 生产要素的组织水平决定产业开发程度, 产业开发程度越深, 产品的品种会越多, 质量会越高, 市场的边界和需求会越大, 竞争能力就会越强。而农业产业的做大做强以及产业化发展后的市场开发并非政府所长。因此, 政府实施的产业扶贫项目, 往往只能处在农业产业化发展的初级阶段, 即停留在简单的农产品种植和单一产品的开发上如“一村一品”等。

以龙头企业为代表的新型农业经营主体也是实施产业扶贫、带领贫困户脱贫致富的不可替代的市场主体。这是因为, 农业产业化发展需要实现农业生产要素的集聚和组织, 需要开拓市场和承受市场风险的能力。只有龙头企业才具有这种生产要素的集聚和组织能力以及开拓市场和承受市场风险的能力。如果说, 政府主导的产业扶贫是一种以政策为依归的政府行为的话, 那么, 由龙头企业带动的产业扶贫则更多的是一种市场行为, 主要遵循等价交换的市场逻辑, 即按照平等自愿和等价交换原则进行交易, 实现资源的优化配置。具体而言, 这种产业扶贫的市场行为主要表现在以下三个方面:第一, 龙头企业通过流转土地, 为贫困户提供租金收入, 也就是说, 贫困户必须交出自己的土地承包经营权以换取经济收入;第二, 通过龙头企业+基地+农户的农业产业化模式, 对贫困户进行技术培训, 以更好地服务于农业产业化发展对农业工人的技术要求;第三, 吸纳用工, 为贫困户提供工资收入, 贫困户必须通过交换自己的劳动力来获取工资收入。

对于龙头企业而言, 扶贫并不是企业的核心功能和责任, 盈利才是企业的根本目标。在不影响企业经营获利的基础上, 龙头企业基于吸纳土地、劳动力以及政府产业扶贫资金的需要, 才承担扶贫功能。因此, 在精准扶贫过程中, 龙头企业参与地方政府的扶贫活动, 通过带动相应数量的贫困户脱贫以换取国家的产业扶贫资金注入, 以扩大其经营规模或解决经营过程中的资金不足问题或为了争取国家的惠农补贴。龙头企业在产业扶贫过程中的牟利逻辑消解了扶贫济困的社会责任逻辑。同时, 龙头企业本身又深受市场、自然灾害和天气等因素的影响, 其农业经营充满不确定性, 由其带动的产业扶贫同样充满不确定性。

在产业扶贫中, 作为扶贫对象的贫困户同样处于政府行为与市场逻辑的巨大张力之中。贫困治理是政府的责任, 政府主导的产业扶贫往往遵循政治逻辑, 通过政府行为加以实施。但是, 贫困户利用政府提供的产业扶贫资金和小额信贷资金用以发展家庭产业仍然必须遵循市场逻辑。在家庭产业发展中, 小农户与大市场的对接仍然是一个没有解决的问题。贫困户发展家庭产业仍然面临市场风险, 市场风险往往使这部分力图通过家庭产业发展脱贫的贫困户成为产业扶贫的受害者。同时, 政府行为中蕴含的仁慈父爱主义往往会带来贫困户的等靠要思想, 致使贫困户脱贫的内生动力不足。以龙头企业为代表的新型农业经营主体是实现农业产业化发展的有效载体, 它能够有效地解决农业产业化过程中的纵向一体化问题, 并能有效回应市场风险。但是由龙头企业带动的产业扶贫更多地是一种市场行为, 遵循市场逻辑, 这种市场逻辑使产业与扶贫往往处于“脱嵌”状态。总之, 产业扶贫中的政府行为与市场逻辑相互消解, 从根本上影响了产业扶贫的效果。

三、政府主导的产业扶贫:一个贫困县的个案分析

广西壮族自治区位于中国西南边陲, 是著名的老少边穷地区, 也是精准扶贫的重要战场。2016年, 广西共筹集18多亿元财政专项扶贫资金, 重点投向54个贫困县和贫困村、贫困户。为提高扶贫精准度, 根据相关要求, 中央财政专项扶贫资金用于直接扶持到户的比例要达到70%以上。所谓直接扶持到户资金是指贫困户直接获得的项目补助资金或物资折资, 包括产业扶持、扶贫培训、扶贫移民搬迁建房补助、到户贴息资金、互助资金等。L县紧紧围绕扶贫对象, 创新扶贫到户扶持机制, 采取多种方式扶持到户, 确保扶贫对象得到直接有效扶持。

(一) L县扶贫攻坚的基本情况

L县属于国家扶贫开发工作重点县, 是滇桂黔石漠化片区治理县, 左右江革命老区振兴规划县。全县辖4乡6镇, 共有118个行政村, 13个社区。2015年末全县总人口42万, 其中乡村人口38.37万人。在2015年新一轮贫困户贫困村精准识别中, 识别建档立卡的贫困村63个, 贫困屯674个, 贫困户18627户, 贫困人口71152人, 贫困发生率达18.54%。 (1) 2016年, L县按照上级的决策部署, 以项目制作为脱贫攻坚的重要抓手, 大力推进产业扶贫。

1. 扶持贫困户家庭产业发展。

2016年, L县为提高扶贫精准度, 按照上级政府文件精神, 制定并实施“一户一增收”项目, 安排资金7000万元, 使全县建档立卡贫困户18627户中80%以上通过发展产业达到增收, 实现脱贫摘帽。“一户一增收”项目主要针对有劳动能力的贫困户, 鼓励他们发展种养产业, 由政府给予每户1万元的产业扶贫资金, 对于特困户, 则给予每户3万元的产业扶贫资金。

2. 大力扶持贫困村村集体经济。

除了扶持贫困户发展传统的种养产业外, L县还依据贫困山区贫困村脱贫的现实困境, 实施大力发展贫困村集体经济的产业扶贫新模式。2016年, 全县安排1200万元, 按每个村安排1个以上, 20万元以上的“一村一解决”项目, 支持全县63个贫困村发展村集体经济。2017年, 县政府安排4500万元左右, 计划在10个乡镇, 每个乡镇建设一个贫困村村集体经济示范村, 资金180-200万元, 其他贫困村30-50万元, 用以开发村集体经济项目, 促进贫困村村集体经济发展。

3. 引入龙头企业发展特色产业。

L县政府还依托本地特有的特色优势产业, 积极推行“公司+基地+农户”的产业扶贫模式。帮助贫困户与公司签订合同, 自营生产, 参与特色优势产业发展, 鼓励贫困户流转土地, 引导贫困户将土地流转给龙头企业、合作社、家庭农场等新型农业经营主体发展特色优势产业。

(二) L县政府主导的产业扶贫的现实困境

在政府主导的产业扶贫模式中, 无论是家庭产业发展模式还是贫困村村集体经济发展模式, 都受到销路、交通、自然灾害、成本、产量 (技术) 等诸多不确定因素的影响, 使政府主导的产业扶贫项目面临诸多现实困境。

1. 农户家庭产业发展的困境。

农业经营具有高风险性, 如市场风险、自然灾害风险、病虫害风险等, 每一项风险转变为现实, 都会给农业产业发展带来不确定性, 对于贫困农户而言则可能带来灭顶之灾。如L县政府推动的“一户一增收”项目, 希望带动贫困农户通过发展家庭产业, 实现脱贫增收。政府对贫困户的产业扶持投入大, 但成效不理想, 原因在于贫困户还停留在传统种养阶段, 家庭经营很难做到规模化种养。这种传统的家庭经营的农业产业面临市场、技术、自然灾害的风险特别大。DD镇副镇长谈到:

从去年开始, 我们加大了对产业扶贫的投入, 2016年我们DD镇对贫困户的产业扶持, 累计补助有537户, 332.9万元。今年我们还将投入181万元对贫困户进行产业补助。我们的补助加大了, 但成效不大。从产业发展来看, 还停留在传统农业, 养殖还是零星散养的样子。像我们农户养鸡, 养一只鸡能得到十块钱的补助, 养猪50头以上有补助, 封顶1万元。我们种植也是这样子, 类似种植甘蔗或者种桑养蚕, 我们也是给他们扶持。我们政府主要是引导规模化的养殖, 发展产业片区。但是要达到规模养殖贫困户做不来, 养鸡鸡舍就需要投资十万块钱, 所以贫困户难以加入到这种规模化的养殖, 还是自己养。补助也是有限的, 对于个别的贫困户产业帮扶比较有限。 (根据DD镇访谈记录整理)

除了无法形成产业规模外, 市场风险也制约了贫困户家庭种养产业的发展。对此, LT镇下邓村党支书吴某某告诉笔者:

我们村主要的家庭产业就是养鸡。养鸡是上半年养殖, 下半年出栏开始卖。2014年养鸡还有盈利, 从15、16年开始, 很多人都开始跟风养鸡, 周围的村和乡镇养鸡也越来越多。16年有补助政策, 贫困户每只鸡补助十块。16年发生禽流感, 一只鸡的成本都达到五十块, 禽流感期间一斤鸡才卖到六到七块钱, 16年养殖户全部亏, 主要就是市场因素的影响导致亏本。因为禽流感的出现, 即使养殖户家是健康的鸡, 也会被市场拒绝, 没有办法销售出去。17年, 大家对养鸡都持观望态度。 (根据LT镇访谈记录)

政府希望贫困户通过家庭养殖产业发展实现脱贫, 但是由于大量跟风养鸡, 特别是同一个时间养, 风险特别大。2016年发生禽流感, 市场萎缩, 一些从事养殖的贫困户不仅没有因政府的产业帮扶脱贫, 反而负债累累。

2. 贫困村集体经济发展举步维艰。

贫困村一般都是空壳村, 没有可供盘活的资源, 发展集体经济难度较大。L县政府认真贯彻自治区、市脱贫攻坚解决村集体经济问题的决策部署, 投入大量产业扶贫资金用以发展贫困村村集体经济。但是, 集体经济发展并没有取得预期效果。以CX镇四新村的柠檬产业为例, 四新村处于丘陵地带, 人口1650人, 去年评定有63户贫困户, 建档立卡有297人, 属于自治区必检村。村里主要适合种植柠檬, 每家每户都有。柠檬产业构成村里的支柱产业和特色产业, 种植面积达1300多亩, 年收获柠檬150万斤。但由于市场冲击, 柠檬收购价大跌。四兴村村主任说道:

从2013年开始, 我们村柠檬种植已经形成规模, 年产量达到一百万斤左右。13年之前青柠檬价格保持每斤在1.8元到2.5元左右, 但到14年开始持续下跌, 至今整个青柠檬的价格一直下跌, 收购都在不到1块钱甚至几毛钱。现在青柠檬种植已经形成规模, 果量大, 但进村收购青柠檬的老板个个压价, 价格开始在1块钱以下, 慢慢开始出现小部分农户开始不放肥料, 不进行管理。如果青柠檬价格一直持续下降, 种植柠檬会逐渐淘汰, 农户可能开始改种药材春砂仁, 因为本村气候地貌适合种植且价格在35元左右一斤, 春砂仁从种植到成材同样需要三年的时间。今年青柠檬更加丰收, 品质又好, 但是市场价格上不了, 对群众的打击比较大。 (根据电话访谈CX镇四兴村录音整理)

如何开拓市场, 四兴村也尝试自己去寻找出路, 第一书记也在网上发布信息, 寻找销路。同时也和电商平台六春桃进行联系合作, 但是电商平台需求量太少, 效果不理想。就四兴村来说, 把柠檬产业搞好了, 价格上去了, 贫困户脱贫当然不成问题。但是, 产业发展起来了, 销路是个问题, 由于产业链不完整, 产业发展一直没有起色。

(三) 产业扶贫资金的资本化运作

基于家庭产业发展和贫困村集体经济发展的现实困境, 再加上产业扶贫资金投入巨大, 如何用好这笔产业扶贫资金, 也是地方政府和基层组织需要考虑的问题。基于对资金的安全与管理的考虑, 无论是地方政府还是村委会往往倾向于把扶贫资金投入龙头企业, 实现扶贫资金的资本化运作。所谓扶贫资金的资本化运作, 是指地方政府将国家扶贫政策针对贫困户的帮扶资金或农户权益, 通过入股或委托经营的形式交付“扶贫经济组织”使用并直接投资到产业项目当中, 待项目收益后贫困户按照股份或协议比例分享收益, 从而实现“资金”向“资本”的转变。[11]在扶贫资金资本化运作中, 龙头企业负责经营, 贫困村负责投入资金 (政府提供的产业扶贫资金) , 但不参与龙头企业的经营活动, 每年以固定分红的形式获取收益。

根据L县统一制订的村企合作经营协议书, 龙头企业以目前正常经营的农业产业项目作为合作条件, 吸纳村民委员会的产业扶贫资金, 负责资金的安全, 并付给对方投入资金8%的分红。而村民委员会则以一次性投入由政府提供的产业扶贫资金作为合作条件, 但不参与龙头企业的经营活动, 每年以固定分红的形式 (政府规定的8%) 获取收益。除此之外, 龙头企业还须对贫困户提供以下扶持, 即对于有就业需求的贫困户, 在同等条件下, 龙头企业须优先安排就业;贫困户自愿以产业扶持资金或小额信贷资金入股公司的, 龙头企业须优先吸纳, 并按所投入资金总额不低于8%的比例给予固定分红。对此, GF公司负责人谈道:

贫困户有五万块的贷款, 他们是没有能力干活的, 他们把钱投给公司, 我们公司接受了300多户的贷款, 一共有1500多万。按照8%的分红比例, 每年每个贫困户就有4000块分红。三年还本。 (根据GF公司访谈录音整理)

产业扶贫资金的资本化运作也得到了贫困户和贫困村的支持和认可。由于农产品价格受市场制约等因素, 相当一部分贫困户和贫困村“两委”干部担心项目亏损, 缺乏发展家庭产业和村集体经济的信心, 也倾向于把政府安排的项目启动资金交由龙头企业来运作。一个村支书谈到:

如果让村委拿20万的扶贫资金来投资, 做什么呢?如果我们投资做养鸡养猪, 亏了怎么办?对得起上级吗?或者种香蕉, 2014年我们赚了10万块, 但是到现在一分钱也没有进口袋。香蕉8毛钱, 赚不了钱。现在人工费、农药、管理方面都很贵, 香蕉达不到1块钱一斤的话, 根本就赚不到钱。村民不想养, 赚不到钱。农民干的话, 实际上只是想赚政府的补贴。还有一个就是销路的问题, 卖不出去的话, 农民的积极性就会受到打击。 (LT镇访谈录音整理)

L县的产业扶贫项目一般采取产业扶贫资金入股合作社、龙头企业的形式, 通过签订村企合作协议, 实现资本入股分红。在这种产业扶贫的村企合作模式中, 地方政府发挥了中介和协调作用。如L县政府先后出台了《L县精准扶贫项目管理办法 (暂行) 》和《L县财政扶贫专项资金管理办法 (暂行) 》, 规范政府产业扶贫资金的使用和管理。龙头企业、贫困户和贫困村则扮演积极参与者角色。在三方合作的产业扶贫实施过程中, 龙头企业得到了产业经营所需要的资金, 政府则实现了贫困户脱贫和贫困村摘帽的政绩, 而贫困户和贫困村则实现了家庭增收和集体经济增收。表面上看是实现了三方共赢, 但实际上对于贫困户和贫困村而言, 这种扶贫资金资本化运作方式并没有带动贫困户和贫困村农业产业的发展, 仅仅是实现了资本入股分红, 获得家庭收入和集体经济收入。但这种收入并不具有可持续性, 一旦政府的产业扶贫资金中断, 无论是贫困户家庭增收还是贫困村村集体经济收入便失去来源。

四、完善产业扶贫的路径

在精准扶贫实践中, 产业扶贫无疑是一条具有普遍性的精准帮扶路径。政府希望通过扶持产业发展带动脱贫, 但农业的弱质产业特性以及市场风险的存在, 对政府的产业扶贫行为形成严厉约束。因此, 我们必须在农业市场化条件下思考政府在产业扶贫中的作用, 即政府能做什么?不能做什么?其实质就是地方政府职能转变及伴随而来的扶贫方式的选择问题。

(一) 正确认识农村贫困现象, 选择正确的扶贫路径

中国农村的贫困现象, 是小农经济发展的必然结果。小农经济由于以家庭为生产单位, 经营规模狭小, 生产条件简单, 缺乏积累和储备的能力, 在自然灾害和市场风险的双重袭击下, 出现两极分化是小农经济发展的必然逻辑。就具有一定的劳动能力的贫困户而言, 致贫的原因是多方面的, 既有客观原因如村庄自然条件恶劣, 缺乏农业生产发展的资源禀赋, 再加上农村交通条件极端落后, 阻抑了贫困村民外出务工以获得非农收入;也有主观原因如贫困户自身脱贫意愿不强、家庭负担重、患重大疾病及自身素质低等。因此, 在产业扶贫中, 地方政府充当仁慈家长的角色既于事无补, 也助长了一部分贫困户的等靠要思想。同时, 针对不同程度的贫困户的扶贫资金分配问题容易造成贫困户之间、贫困户与非贫困户之间的不公平感, 并有可能激发新的农村社会矛盾。因此, 在产业扶贫中, 政府的首要选择是大力发展和完善农村基础设施, 特别是交通基础设施的建设。根据笔者对乡镇干部及扶贫工作队员 (第一书记) 的访谈, 普遍认为, 农村基础设施建设是重中之重, 是政府应该发力的地方。其次, 加强对农村特困户即老弱病残幼的社会保障兜底, 有条件的地方, 还可提高社会保障水平。在做好这两项工作的基础上, 针对具有劳动能力的一般贫困户则必须遵循市场逻辑, 引入以龙头企业为代表的新型农业经营主体, 因地制宜地实施产业帮扶。

(二) 把握产业扶贫的方向

产业扶贫无疑是解决农村贫困问题的出路之一。但在产业扶贫过程中, 农业产业化扶贫的局限性却很少引起关注。农业是一个弱质产业, 生产周期长, 深受气候、自然灾害和市场风险的影响。在农业高度市场化条件下, 贫困农民处于“水深及颈”的生产生活状态。一场自然灾害、一次假种子事件、不期而遇的市场风险都可能成为压垮贫困农民的最后一根稻草。同时, 农业本身并不能产生普遍的财富, “无农不稳, 无工不富”已成常识。通过帮扶家庭产业发展实现脱贫致富有一定的难度。因此, 产业扶贫不能局限于农业产业化发展的生产端, 而应致力于做强做大农业产业链, 实现生产、加工、销售纵向一体化。也就是说, 产业扶贫必须结合如何改造传统的小农经济。在精准扶贫背景下, 要充分运用政府的扶贫资金培育和发展农村内生的新型农业经营主体, 使新型经营主体成为项目实施和资金周转的有效载体, 以提高产业扶贫成效。

(三) 创新产业扶贫方式

在中国的农村贫困治理体系中, 政府无疑是一个最为重要的主体, 但并不是唯一的主体。以龙头企业为代表的市场主体和社会组织甚至公民个体都可以成为贫困治理的主体。政府的作用在于提供贫困治理的合作平台, 通过政策措施鼓励多元主体的参与。就产业扶贫而言, 地方政府可以通过购买产业扶贫服务的方式, 把公司 (基地) 、龙头企业、专业合作社、专业种养基地与贫困户、扶贫资金有机整合。为此, 作为产业扶贫的主导者和资金的供给者, 地方政府首先需要制定出台农业龙头企业、农村合作社使用扶贫资金管理办法, 将项目准入条件、项目的申报、审定、组织实施、筹资比例、资金拨付、资金使用范围和比例、利益分配、风险管理等加以明确和规范, 既可使龙头企业做大做强, 也可以有效带动贫困户、贫困村产业发展。其次, 要建构地方政府、龙头企业与农户的利益连接机制。在购买产业扶贫服务的过程中, 把龙头企业和贫困户连接在一起的是政府的产业扶贫资金, 其内在逻辑是地方政府需要完成按期脱贫的行政目标, 龙头企业需要资金, 而贫困户则需要脱贫。因此, 必须注重构建市场主体与贫困户的利益联结机制, 形成“政府扶龙头—龙头建基地—基地连农户”的产业扶贫体系, 推动市场主体和贫困户双赢。

(四) 发挥农村基层组织的作用

农村基层组织是地方政府进行农村治理、精准扶贫的重要依靠。如何发挥农村基层组织的作用, 是精准扶贫成功的关键。首先, 要选配好村“两委”, 把年纪轻、懂科技、有经营管理能力的乡村人才选进村“两委”, 充实农村基层组织。加强对村“两委”的教育与培养, 提升其农村基层治理能力。其次, 着力发展壮大村集体经济, 夯实村两委贫困治理的经济基础。如一些地区探索县级政府向村两委购买产业扶贫服务的模式, 把产业扶贫这项公共服务, 转移给村“两委”这个主体。具体操作办法是, 县政府按年度计划推出产业扶贫项目, 全县各村“两委”作为“竞标人”参加竞标, 中标的村“两委”要与政府签订责任状, 再把项目任务分解到相关农户。由村“两委”组织农户具体实施, 实施过程中, 坚持谁组织、谁管理、谁受益的原则, 县委、县政府对按时按质按量完成项目建设任务的村“两委”给予奖励。第三, 加强对村“两委”的监督管理。特别是在村集体经济发展方面, 要进一步建立健全集体经济收支管理、财务公开管理、资产管理处置审批等制度, 形成村集体经济的科学化、民主化的管理体制和运行机制, 促进村集体经济的发展壮大。

作者：蒋永甫 龚丽华 疏春晓

来源：贵州社会科学2018年02期